Está em trâmite no Senado, a proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 65/2023 que amplia a independência do Banco Central (iBC). Trata-se, portanto, de um tema relevante. Uma primeira curiosidade sobre a proposta, é que foi apresentada em 2023, apenas dois anos passados desde a promulgação da Lei 179/2021 que deu um primeiro passo em direção à uma independência formal do BCB. Esse detalhe do breve hiato temporal entre a LC de 2021 e a PEC de 2023, embora sutil, nos traz uma reflexão que não pode ser negligenciada, sobre o açodamento em aprovar reformas sobre as quais não se tem claros os seus desdobramentos reais.
Na macroeconomia, a iBC é tratada como uma instituição gêmea ao Regime de Metas de Inflação (RMI). Ambas provenientes de uma concepção teórica originada a partir da revolução das expectativas racionais nos anos 1970. Segundo essa abordagem, uma condução de política monetária baseada em regras, cujos instrumentos de política e os seus objetivos sejam conhecidos do público, seria, de acordo com Kydland e Prescott (1977) suficiente para expurgar o viés inflacionário ampliando o bem-estar social. A macroeconomia dos anos 1970, estruturada pela premissa do “ciclo político oportunista” de Nordhaus (1975) supunha uma “tentação natural” de governos fazerem mal uso das políticas monetária e fiscal, produzindo expansões artificiais no PIB que resultaria em inflação à posteriori. Neste sentido, submeter a política monetária a regras como o RMI e retirá-la do acesso de políticos com a iBC foi a solução encontrada.
Desde a construção teórica nos anos 1970 e 80, um amplo conjunto de países passou a adotar o RMI submetendo seus BCs a um duplo mandato: a) convergência da inflação para a meta e; b) suavização de ciclos reais. Isso permitiu que, dos anos 1990 para cá, uma ampla gama de evidências empíricas sustentasse que países aderentes ao RMI têm melhor performance do que os que não adotaram. Já a iBC, por sua vez, deve ser entendida como um caso de delegação na qual níveis superiores do governo delegam atribuições (mandatos) a um BC autônomo.
Essa autonomia tem sido adotada em graus diferentes, de forma que, segundo Debelle e Fisher (1994) os BCs independentes podem ter: i) autonomia de instrumentos, ao usarem a taxa de juros para perseguir um objetivo definido por órgãos superiores ou; ii) autonomia de objetivos, quando eles determinam a meta que eles próprios deverão cumprir. Outra questão relevante é que a iBC pode ser entendida como a impossibilidade de revisão sem custos das decisões do Banco Central. Neste sentido, em que pese a iBC seja tratada em graus distintos, há uma característica transversal a toda literatura, gestão monetária é uma atividade típica do Estado. Esse não é um detalhe menor, um BC, independentemente do grau de autonomia, precisa estar submetido ao accountability público. De forma que um grau de independência que fragilize esse accountability ao invés melhorar a atuação do BC, pode piorá-la.
Embora sejam tratadas como instituições gêmeas, o RMI e a iBC nem sempre são adotadas simultaneamente. O Brasil, por exemplo, adotou o RMI em 1999 e durante mais de 20 anos, o BCB operacionalizou as metas de inflação com níveis distintos de autonomia tácita. Apenas em 2021, o BCB passou a operacionalizar com independência prevista em lei, blindando sua diretoria com mandato e dando autonomia de instrumento.
Desde 2023 passa a tramitar no Senado a PEC que amplia a autonomia do BCB. O texto fala sobre autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira, também versa sobre não vinculação à ministérios (tais itens já previstos no Art. 6 da Lei de 2021). A novidade seria autonomia orçamentária, este sim, um termo novo previsto na PEC em tramitação, além dos poderes de polícia dados ao BCB que também não consta na lei em vigor. Outro elemento que muda caso a PEC seja aprovada é que a atuação do BCB passará a ser normatizada na Constituição, requerendo maioria qualificada no Congresso para eventuais revisões futuras. O enquadramento atual é regido por legislação infraconstitucional no qual revisões dependem de maioria simples.
Sobre o teor, há bons argumentos a favor e contra a PEC, é difícil saber ex ante quais serão os desdobramentos de sua aprovação. No que se refere à gestão do RMI, é bom salientar que desde a promulgação da lei de autonomia em vigência, o BCB tem mostrado grande dificuldade de guiar a inflação para a meta. São raríssimos os episódios pós 2021 em que a inflação convergiu para o centro da meta. O IPCA alterna momentos acima da meta com outros acomodado no limite superior e tais descumprimentos ocorrem a despeito de uma política monetária com taxas reais de juros demasiadamente altas para padrões internacionais. Sabe-se que da independência para cá, choques adversos acometeram o país, muitos deles também acometeram outros países, que reagiram convergindo a inflação para níveis mais baixos e sob custos em termos de contração monetária mais brandos. Há uma disfuncionalidade no RMI brasileiro que precisa ser apontada e não que foi solucionada pela independência de 2021.
Posen (1993) argumenta que instituições são endógenas, no sentido que regras de política são adotadas e se sustentam enquanto encontram apoio político na sociedade. Isso explica a razão pela qual desde 1999 o Brasil teve um único regime monetário, o RMI, funcionando de forma relativamente estável para diferentes graus de autonomia do BC, enquanto no mesmo período o país já adotou três regimes fiscais distintos. A longevidade do RMI no Brasil não dependeu de uma iBC ampla, mas sim do status de bem público que a estabilidade inflacionária atingiu a partir do Plano Real. O eleitor brasileiro pune políticos lenientes com a inflação, de forma que não é a lei que garante inflação na meta, mas sim o accountability da próxima eleição.
Isso posto, é difícil saber ex ante o quanto uma ampliação do grau de autonomia pode contribuir com uma melhora da performance do BCB no tocante aos seus três mandatos: i) metas de inflação; ii) suavização de ciclos no emprego e; iii) estabilização de preços financeiros. No entanto, uma questão é bastante clara é que não deveríamos estar discutindo a ampliação da iBC sem uma avaliação convincente da performance do BC com a autonomia atual. Retomemos o argumento do accountability, novas mudanças institucionais envolvendo o BC não podem estar dissociadas de uma ampla avaliação do seu desempenho recente, para que o BCB não seja, num futuro próximo, enquadrado como um dos poucos casos de insucesso de independência no mundo.
Benito Salomão – É Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal de Uberlândia (PPGE/UFU).
Bibliografia
Debelle; M. & Fischer, S. (1994) “How Independent Should a Central Bank be? in J. Fuher (ed) Goals, Guidelines and Constraints Facing Monetary Policymakers, Federal Reserve Bank of Boston Conference Series, n° 38.
Kydland; F. & Prescott, E. (1977) “Rules rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans” Journal of Political Economy, v 85, p 473-491.
Nordhaus, W. (1975) “The Political Business Cycles”, Review of Economic Studies, v 42, p 169-190.
Posen, A.(1993) “Why Central Bank Independence does not Cause Low Inflation: There is no Institutional Fix for Politics”, in O’Brien (ed) Finance and International Economy, v 7, Oxford University Press.
Comentários